Wanneer het beoogde gebruik van een pand niet in de huidige bestemming past, is er een wijziging in het Omgevingsplan nodig. Een formele wijzigingsprocedure bij de gemeente is een intensief traject dat jaren in beslag kan nemen, zonder dat een goede uitkomst vooraf zeker is.

In sommige gevallen is het meer dan een administratieve drempel; als de eigenaar en gemeente het niet eens kunnen worden ontstaat soms een conflict. In veel gevallen is er geen sprake van onwil of onkunde, maar van een rigide juridisch kader. De eigenaar wenst een nieuwe invulling voor het pand – zoals een transformatie naar kantoor of woning – maar stuit op de beperkingen van het huidige Omgevingsplan. Wanneer de gemeente medewerking aan een bestemmingswijziging weigert, terwijl de markt geen huurders of gebruikers vindt binnen de huidige bestemming, raakt het pand feitelijk "op slot". Het resultaat is een moeilijk te doorbreken leegstandssituatie die voor zowel eigenaar als de omgeving ongewenst is.